1. Vài nét về thực trạng

1.1. Những điểm chung

Những năm gần đây, các hoạt động xúc tiến đổi mới kế hoạch hóa cấp xã đã được tiếp sức và trỗi dậy mạnh mẽ với quyết tâm của các tỉnh, các bộ ngành trung ương thông qua những hỗ trợ tương đối toàn diện của các dự án tài trợ song, đa phương và các tổ chức phi chính phủ. Đến nay, có khoảng 20 tỉnh trên cả nước đang tham gia vào hoạt động đổi mới công tác kế hoạch phát triển kinh tế xã hội các cấp.

Các hoạt động đổi mới này nhìn chung đều nhấn mạnh vào tăng cường chất lượng công tác lập kế hoạch và cố gắng lồng ghép vào hoạt động kế hoạch hóa của các cấp chính quyền đặc biệt là cấp xã, huyện.

Nhận thức được những tồn tại cơ bản của hệ thống kế hoạch, đa phần các nỗ lực hỗ trợ đổi mới đều tập trung vào:

+ Tăng cường, củng cố và hoàn thiện Quy trình, hướng dẫn kỹ thuật đối với công tác kế hoạch;

+ Tác động vào các cấp chính quyền đề đạt được thể chế hóa về công tác kế hoạch nhằm cố gắng duy trì tập quán kế hoạch hóa bằng các quy tắc pháp quy;

+ Đưa ra những nghiên cứu nhằm chỉ ra các khiếm khuyết cần khắc phục đối với quan hệ về mặt tổ chức giữa các cấp (thiếu kết nối về thông tin, các cấp trên chưa chủ động trong các hoạt động hỗ trợ cấp dưới về mặt thông tin ...vv) bên cạnh việc thực hiện các mô hình thí điểm nhằm tạo quyền chủ động cho cấp địa phương trong công tác kế hoạch (phân cấp đầu tư thông qua các quỹ phát triển địa phương, lồng ghép can thiệp các dự án ..vv).

Về mặt Quy trình, hướng dẫn kỹ thuật có thể thấy rõ ưu thế của tư vấn trong nước trong lĩnh vực kế hoạch hóa phát triển địa phương (kế hoạch phát triển KTXH). Các Quy trình do tư vấn trong nước giới thiệu đã được thiết kế một cách hoàn chỉnh, lô gic hơn, gắn bó chặt chẽ với công tác kế hoạch hiện tại. Nhiều tài liệu kèm theo đã được phát triển như: Sổ tay hướng dẫn và các công cụ bổ sung như phần mềm, Video hướng dẫn.

Đa số các quy trình, tiếp cận lập kế hoạch hiện nay đều dựa trên tư duy khung lô gic, cây vấn đề, cây mục tiêu và đi kèm là khung theo dõi đánh giá với hệ thống chỉ số theo dõi đã phần nào thoát ly được khỏi tư duy kế hoạch cũ gắn với hàng loạt chỉ tiêu thống kê về sản xuất. Điểm nổi bật có thể thấy rõ là mặc dù có sự khác biệt về các giải pháp kỹ thuật, hệ thống bảng biểu, cách diễn giải về công cụ phân tích mục tiêu, vấn đề song về mặt thiết kế và tư duy đều rất tương đồng với Quy trình kế hoạch hóa do Chương trình Chia Sẻ giới thiệu.

1.2. Kinh nghiệm của Nghệ An

Nghệ An đã tham gia từng phần vào đổi mới kế hoạch hóa cấp xã hơn 10 năm trước thông qua sự hỗ trợ kỹ thuật của các nhà tài trợ. Tuy nhiên, trong giai đoạn từ 2010 trở về trước, công cụ lập kế hoạch có sự tham gia VDP/CDP được sử dụng là chủ yêu, can thiệp hỗ trợ cho công tác kế hoạch của chính quyền mới chỉ dừng lại ở việc cố gắng lồng ghép các nhu cầu của cộng đồng vào chương trình đầu tư của chính phủ tại địa phương. Nhìn chung kết quả đạt được chưa thực sự làm thay đổi tư duy về kế hoạch của các cấp và của người dân.

Năm 2010-2012, xuất phát từ kinh nghiệm của Quảng Trị và Hòa Bình, Nghệ An đã có sự thay đổi căn bản trong cách tiếp cận trong đó khâu nối và phối hợp các nguồn hỗ trợ kỹ thuật dự án để can thiệp mạnh vào công tác kế hoạch của cấp xã. Sở Kế hoạch & Đầu tư, với vai trò là cơ quan chuyên môn về công tác kế hoạch cho tỉnh đã mạnh dạn thành lập tổ nghiên cứu Quy trình kế hoạch tỉnh với thành phần là các chuyên gia về kế hoạch của Sở, các huyện, đại diện kỹ thuật của các dự án và đội ngũ giảng viên các đơn vị đào tạo của tỉnh. Tổ nghiên cứu đã chuyển thể thành công mô hình kế hoạch hóa của Hòa Bình, Quảng Trị vào áp dụng thử nghiệm trên địa bàn 4 huyện (khoảng 60 xã).

Khi thiết kế kế hoạch triển khai năm đầu tiên, chúng tôi tập trung mạnh vào những yếu tố sau:

+ Thay đổi tư duy kế hoạch của địa phương: Thay vì trông chờ vào kế hoạch cấp trên thì chủ động tổ chức công tác kế hoạch với sự hỗ trợ của TCT cấp tỉnh, huyện.

+ Thay đổi tư duy phát triển của chính quyền và cộng đồng: Trong năm đầu tiên, chúng tôi nhấn mạnh vào chuyển dần tư duy dự án (đề xuất công trình, hoạt động theo mong muốn) sang tư duy phân tích thực trạng, vấn đề, tồn tại để hình thành kế hoạch.

+ Sử dụng can thiệp dự án (các quỹ đầu tư địa phương) để thực hiện các hoạt động trong bản kế hoạch nhằm kiểm nghiệm sự phù hợp và mức độ tham gia của các cộng đồng địa phương.

2. Những bài học

Quá trình triển khai trong năm 2012 và qua những chia sẻ của các tỉnh bạn đã cho thấy thực tiễn đổi mới công tác kế hoạch, mặc dù có nhiều điểm mạnh nhưng còn nhiều khoảng trống cần phải bù lấp.

Về điểm mạnh:

Cách tiếp cận mới về đổi mới kế hoạch có những ưu điểm dễ thấy là:

+ Tăng cường sự tham gia và tự chủ của cộng đồng địa phương, người dân và các ban ngành chính quyền.

+ Chất lượng bản kế hoạch ít nhiều có sự thay đổi. Các đánh giá đã tỏ ra là sát thực tế, các hoạt động đề xuất cơ bản không còn là danh sách mua hàng đơn thuần như trước đây (theo cách gọi của các dự án) mà đã phản ánh được nhu cầu giải quyết những tồn tại, bức xúc đặc biệt phổ biến ở các vùng kém phát triển.

Về điểm yếu:

+ Các hoạt động trong bản kế hoạch đa phần vẫn chỉ là đề xuất cấp trên hỗ trợ, số lượng các hoạt động mà địa phương có thể tự giải quyết còn rất hạn chế. Điều này dẫn đến nguy cơ làm sụt giảm sự tham gia nếu các đề xuất hoạt động này không được giải quyết phần nào trong năm kế hoạch.

+ Các thiết kế quy trình còn dựa vào quá nhiều những thông tin cung cấp từ cấp trên trong khi thực trạng thể chế chưa thể đáp ứng được những nhu cầu thông tin đó.

+ Mối liên kết giữa kế hoạch cấp dưới, cấp trên chưa được chỉ rõ, đặc biệt là trong công tác phản hồi, tăng cường tham vấn.

+ Một số khái niệm, phương pháp thực hiện liên quan đến quy trình còn phức tạp và vượt xa sàn năng lực thực tế của cán bộ địa phương. Điều này nếu không được giải quyết sẽ dẫn đến tư duy chống đối hoặc đối phó trong tương lai.

3. Giải pháp

3.1. Những yếu tố quyết định tính bền vững của Quy trình kế hoạch

Qua thực tế, theo quan điểm của Sở Kế hoạch & Đầu tư Nghệ An, có thể thấy, để công tác kế hoạch hóa có thể áp dụng bền vững, bắt buộc phải có những điều kiện sau:

. Quy định pháp lý về trách nhiệm thực hiện công tác kế hoạch do cấp có thẩm quyền ban hành trong đó chỉ rõ vai trò hỗ trợ, triển khai, giám sát của các cấp ngành chứ không chỉ đơn thuần là cấp xã.

. Hướng dẫn kỹ thuật thực hiện và các công cụ hỗ trợ như phần mềm, sổ tay thực hiện và được xây dựng dựa vào năng lực hiện tại chứ không nên đặt ra yêu cầu năng lực quá cao.

· Kinh phí hỗ trợ triển khai công tác kế hoạch.

· Cơ chế hỗ trợ tài chính (Cho các can thiệp của Nhà nước kể cả chương trình mục tiêu, chương trình đầu tư của các dự án khác) trong đó tập trung các can thiệp thông qua bản kế hoạch chứ không đi theo kênh riêng.

· Cơ chế phản hồi lồng ghép thông tin vào các kế hoạch của cấp cao hơn.

3.2. Quan điểm về đổi mới kế hoạch hóa

Kinh nghiệm triển khai và kết quả đánh giá công tác triển khai kế hoạch năm 2010 tại Nghệ An cho thấy:

+ Quy trình kỹ thuật triển khai công tác kế hoạch địa phương là rất quan trọng, khắc phục được điểm yếu cơ bản hiện tại là không có hướng dẫn từ trên, cung cấp cho cán bộ cơ sở những hướng dẫn cần thiết để triển khai. Tuy nhiên, có thể thấy rõ là Quy trình kỹ thuật cần phải đơn giản, tạo điều kiện để cán bộ cơ sở tiếp cận từng bước từ dễ đến khó theo sự thay đổi về năng lực.

Với quan điểm này, tiếp cận đổi mới thể chế cần phải được xây dựng theo lộ trình và chia ra theo năm và gắn bó với sự thay đổi tư duy của cấp dưới. Sở Kế hoạch & Đầu tư sẽ phải áp dụng chiến lược từng bước trong chuyển giao các yêu cầu kỹ thuật đối với Quy trình kế hoạch (Xem sơ đồ trang cuối).

Cần tách biệt giữa nhiệm vụ chuyên môn kế hoạch của Sở ngành cấp tỉnh với nhiệm vụ thể chế về trách nhiệm, nghĩa vụ do UBND tỉnh Quy định. Điều này có nghĩa là: Trong quan niệm về thể chế, không nên đưa ra những quy định kỹ thuật thường phải thay đổi theo điều kiện thực tiễn vào những quy định thể chế (điều chỉnh trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan) do UBND tỉnh ban hành. Ví dụ điển hình là quy trình thể chế hóa của Quảng Bình, Đăk Lắc, Sơn La giai đoạn trước với việc đưa hầu hết những quy định về kỹ thuật của công tác kế hoạch vào quyết định thể chế hóa của UBND tỉnh, đến nay, hầu hết các quy định này đã không còn phù hợp và cần phải được điều chỉnh.

+ Không nên đặt ra những yêu cầu thay đổi tư duy tổ chức quá cao trong quy trình: Chẳng hạn đòi hỏi cung cấp thông tin về nguồn lực từ cấp trên.

Trong Quy trình nên đưa ra những công cụ thay thế, đơn giản giúp cấp huyện có thể hỗ trợ cấp xã mạnh hơn trong cung cấp thông tin mà yếu tố giải trình trách nhiệm và sự cam kết không quá cao. Các thông tin này nên đóng góp vào quá trình rà soát hoạt động, tính khả thi và chủ trương đầu tư (Nhất là vào giữa năm khi các thông tin về nguồn lực từ cấp trên là chưa rõ ràng). Chẳng hạn, thay vì bắt buộc phải đưa thông tin về nguồn đầu tư dự kiến cam kết cho xã trong năm kế hoạch, thì có thể chuyển thành thông tin về nguồn đã thực hiện, nguồn dự báo dựa trên xu hướng của các năm trước làm cơ sở để điều chỉnh nhu cầu tài chính của hoạt động với khả năng có thể cân đối từ ngân sách.

+ Cần tập trung vào các cơ chế hỗ trợ cho công tác kế hoạch để lồng ghép với các chương trình đầu tư trên địa bàn. Tăng cường kênh đối thoại kế hoạch giữa cấp xã, huyện, các chương trình ngành để tăng dần vai trò, sự tự tin và tính sở hữu của cấp xã với công tác kế hoạch.

Hiện tại, các nguồn lực Nhà nước và xã hội đầu tư trên địa bàn xã thông qua các Chương trình mục tiêu, các nguồn đầu tư khác là khá lớn, tuy nhiên, còn có khoảng trống giữa mục tiêu đầu tư đó với nhu cầu của cộng đồng. Sự thay đổi nhỏ nhằm gắn kết các chương trình đầu tư này với nhu cầu cộng đồng thông qua công tác đổi mới kế hoạch sẽ giúp tăng cường được hiệu quả đầu tư công và niềm tin của nhân dân vào hiệu quả của đổi mới kế hoạch.

Nói khác hơn, việc đưa các đơn vị cấp huyện tham gia vào quá trình phản hồi, lồng ghép kế hoạch xã vào ngành và sau đó là kế hoạch huyện là việc cần thiết và điều này cần được chỉ ra trong quy trình một cách cụ thể.

+ Đưa công tác kế hoạch cấp xã thành hoạt động xã hội hóa và nên có nhìn nhận mềm dẻo hơn về sự tham gia (không chỉ đơn thuần là sự tham gia của người dân mà còn là của các ban ngành, đơn vị đoàn thể cấp xã).

3.3. Những giải pháp trước mắt

Hướng tới mục tiêu thể chế hóa công tác kế hoạch, trong năm 2012, Sở Kế hoạch & Đầu tư Nghệ An dự kiến sẽ tiến hành các nhiệm vụ sau:

+ Tiếp tục nghiên cứu và củng cố, đơn giản Quy trình kỹ thuật của công tác kế hoạch, cung cấp thêm các công cụ hỗ trợ như Phần mềm, hoàn thiện Sổ tay hướng dẫn thực hiện công tác kế hoạch theo hướng cầm tay chỉ việc.

+ Triển khai thí điểm lan rộng Quy trình kế hoạch xã ra một số địa bàn điển hình mới và nghiên cứu Quy trình kế hoạch huyện tại một số vùng dự án.

+ Xây dựng cơ chế lồng ghép kế hoạch xã vào các chương trình ngành, tăng cường chia sẻ, phản hồi thông tin kế hoạch giữa xã và huyện. Hình thành quy trình lồng ghép và tiêu chí rà soát kế hoạch xã vào kế hoạch ngành cấp huyện và sau đó là kế hoạch huyện.

+ Tiếp tục hỗ trợ các Chương trình dự án trên địa bàn, kể cả các chương trình mục tiêu sử dụng kết quả công tác kế hoạch cấp xã làm đầu vào để can thiệp./.

Phòng Tổng hợp, quy hoạch và kế hoạch - Sở Kế hoạch và Đầu tư