Tích hợp quy hoạch” – điểm cốt lõi trong quá trình lập quy hoạch theo Luật Quy hoạch năm 2017 vẫn còn là một vấn đề khó hiểu đối với các cơ quan chức năng, cũng như các tổ chức tư vấn quy hoạch. Nhận thức giữa các nhà quản lý và chuyên gia tư vấn quy hoạch về “tích hợp quy hoạch” chưa thống nhất và chưa phù hợp với quan điểm của Luật.

Bài viết này sẽ giải thích chi tiết nội dung của khái niệm“tích hợp quy hoạch” và vận dụng vào xây dựng Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch.

Nhiệm vụ lập quy hoạch quyết định hiệu quả phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, tổ chức tham gia lập quy hoạch và hiệu quả tích hợp quy hoạch

Luật Quy hoạch được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2017 là hành lang pháp lý quan trọng cho hoạt động quy hoạch, tạo cơ sở để khắc phục những tồn tại, bất cập của công tác quy hoạch trong thời gian vừa qua, nhằm tạo dựng một hệ thống quy hoạch đồng bộ và thống nhất tại Việt Nam. Luật Quy hoạch là công cụ quan trọng giúp Nhà nước kiến tạo phát triển, đảm bảo tính liên kết và đồng bộ trong việc định hướng phát triển theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sự thống nhất giữa quy hoạch cấp quốc gia với quy hoạch các vùng và quy hoạch địa phương, nhằm khai thác tối đa tiềm năng, lợi thế của đất nước để phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững.

Theo khoản 10, Điều 3 Luật Quy hoạch, “tích hợp quy hoạch là phương pháp tiếp cận tổng hợp và phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững”.

Như vậy, có hai nội dung cơ bản của “tích hợp quy hoạch” là “tiếp cận tổng hợp” và “phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực” trong việc lập quy hoạch.

Nội dung “tiếp cận tổng hợp” đã được quy định rõ trong Luật Quy hoạch, thông qua việc thiết kế nội dung các quy hoạch là tổng hợp của nhiều nội dung quy hoạch ngành, lĩnh vực khác nhau trước đây được lập đơn lẻ. Điều này đã làm giảm rất nhiều số lượng quy hoạch cần lập, ví dụ, một vùng, một tỉnh chỉ còn một quy hoạch được lập thay cho hàng chục quy hoạch ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội phải lập trước đây.

Vì vậy, để việc tích hợp quy hoạch đi vào thực tế, Nghị định hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch cần quy định rõ hơn về nội dung “phối hợp đồng bộ” trong việc lập quy hoạch. Bên cạnh các quy định hướng dẫn xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch, chi tiết hóa nội dung các quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, vấn đề quyết định, đảm bảo “phối hợp đồng bộ” giữa các ngành, lĩnh vực trong việc lập quy hoạch là phải xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan tham gia lập quy hoạch.

Theo chúng tôi, có 5 loại cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình lập quy hoạch là: cơ quan lập quy hoạch, cơ quan tổ chức lập quy hoạch, cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch, cơ quan lập hợp phần quy hoạch và tổ chức tư vấn lập quy hoạch. Dự thảo Nghị định cần quy định rõ trách nhiệm của từng cơ quan kể trên trong quá trình lập quy hoạch.

Khái niệm “cơ quan lập quy hoạch” và “cơ quan tổ chức lập quy hoạch” đã được quy định tại khoản 12 Điều 3 và Điều 14, Luật Quy hoạch. Nghị định cần có quy định giải thích 3 khái niệm mới liên quan đến việc tích hợp quy hoạch là “Hợp phần quy hoạch”, “cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch” và “cơ quan lập hợp phần quy hoạch”.

Hợp phần quy hoạch nên được hiểu là một nội dung của quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh được lập để thực hiện việc tích hợp quy hoạch (Luật Quy hoạch không có yêu cầu Chính phủ quy định việc tích hợp quy hoạch vào quy hoạch sử dụng đất quốc gia).

Theo quy trình lập quy hoạch quy định tại Điều 16 và các điều từ 22 đến 27 của Luật Quy hoạch, thì “cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch” chỉ tham gia vào quá trình lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia và quy hoạch vùng.

Nhiệm vụ lập quy hoạch quyết định hiệu quả phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan, tổ chức tham gia lập quy hoạch và hiệu quả tích hợp quy hoạch. Theo quy định tại khoản 2, Điều 15, Luật Quy hoạch, Chính phủ tổ chức thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia; Thủ tướng Chính phủ tổ chức thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Vì vậy, Nghị định cần quy định việc thành lập Hội đồng thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch, thành phần và hoạt động của Hội đồng thẩm định, hồ sơ trình thẩm định và nội dung thẩm định để đảm bảo chất lượng xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch, tạo cơ sở cho việc phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình lập quy hoạch.

Cơ quan lập quy hoạch có vai trò hết sức quan trọng trong việc tích hợp quy hoạch. Nghị định cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan này trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch. Theo chúng tôi, cơ quan lập quy hoạch có trách nhiệm sau đây:

(i) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch, bao gồm các hoạt động:

- Xác định các yêu cầu về quan điểm, mục tiêu, nguyên tắc lập quy hoạch; xác định các hợp phần quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch cần lập; xác định phạm vi nghiên cứu và nội dung cụ thể từng hợp phần quy hoạch phù hợp với nội dung quy hoạch cần lập; đề xuất phân công cơ quan lập hợp phần quy hoạch; xây dựng kế hoạch lập quy hoạch; dự toán chi phí lập quy hoạch và chi phí lập các hợp phần quy hoạch; xây dựng báo cáo thuyết minh nhiệm vụ lập quy hoạch;

- Trình thẩm định nhiệm vụ lập quy hoạch; trình phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch đối với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch vùng hoặc báo cáo cơ quan tổ chức lập quy hoạch trình phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch đối với ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh.

(ii) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan triển khai thực hiện kế hoạch lập quy hoạch và lập các hợp phần quy hoạch theo nhiệm vụ lập quy hoạch đã được phê duyệt.

(iii) Lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch đáp ứng điều kiện về năng lực chuyên môn; báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia trong trường hợp không có tổ chức tư vấn đáp ứng điều kiện về năng lực chuyên môn theo quy định.

(iv) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan tổ chức điều tra, khảo sát, thu thập thông tin, khai thác hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu quốc gia về quy hoạch phục vụ việc lập quy hoạch.

(v) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, phân tích, đánh giá, dự báo về các yếu tố, điều kiện, nguồn lực, bối cảnh phát triển, đánh giá thực trạng phát triển, đề xuất các quan điểm chỉ đạo và mục tiêu, định hướng ưu tiên phát triển làm cơ sở cho việc lập các hợp phần quy hoạch; định hướng nghiên cứu và giới hạn nội dung, phạm vi nghiên cứu đối với hợp phần quy hoạch để cơ quan lập hợp phần quy hoạch thực hiện.

(vi) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan lập hợp phần quy hoạch và tổ chức tư vấn lập quy hoạch thực hiện việc tích hợp hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập, bao gồm các hoạt động:

- Rà soát nội dung các hợp phần quy hoạch, xác định các vấn đề mâu thuẫn, các điểm xung đột, các nội dung quy hoạch chồng chéo, các đề xuất không hợp lý và thiếu khả thi trong thời kỳ quy hoạch, các cơ hội kết hợp và lồng ghép nội dung các hợp phần quy hoạch;

- Xem xét, xử lý các vấn đề liên ngành, liên vùng; xác định các khu vực ưu tiên, khuyến khích và hạn chế phát triển về kinh tế, xã hội, hạ tầng, đô thị hóa; xác định nguyên tắc và cách thức tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập; xây dựng tiêu chí xác định dự án ưu tiên đầu tư trong thời kỳ quy hoạch, luận chứng xây dựng danh mục các dự án quan trọng và thứ tự ưu tiên thực hiện;

- Xây dựng và lựa chọn phương án tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập; yêu cầu cơ quan lập hợp phần quy hoạch điều chỉnh, bổ sung nội dung hợp phần quy hoạch nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ và hiệu quả của quy hoạch cần lập;

- Trường hợp còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan liên quan về việc tích hợp quy hoạch, cơ quan lập quy hoạch tổng hợp ý kiến, đề xuất lựa chọn phương án tích hợp quy hoạch, báo cáo cơ quan tổ chức lập quy hoạch xem xét quyết định; thực hiện điều chỉnh phương án tích hợp quy hoạch và hoàn thiện quy hoạch theo ý kiến kết luận của cơ quan tổ chức lập quy hoạch.

(vii) Chịu trách nhiệm lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về quy hoạch đối với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh.

(viii) Trình thẩm định quy hoạch; trình phê duyệt quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch vùng hoặc báo cáo cơ quan tổ chức lập quy hoạch trình phê duyệt quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh.

Trách nhiệm của cơ quan tổ chức lập quy hoạch

Điều 14, Luật Quy hoạch đã quy định: Chính phủ tổ chức lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia; Thủ tướng Chính phủ tổ chức lập quy hoạch vùng; bộ, cơ quan ngang bộ tổ chức lập quy hoạch ngành quốc gia; UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tỉnh. Tuy nhiên, trong quy trình lập quy hoạch, lấy ý kiến về quy hoạch, thẩm định và phê duyệt quy hoạch có các quy định khác nhau đối với từng loại quy hoạch. Vì vậy, Nghị định cần phân biệt các cơ quan tổ chức lập quy hoạch khác nhau. Theo chúng tôi, có 04 loại cơ quan tổ chức lập quy hoạch, như sau:

- Cơ quan tổ chức lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quy hoạch vùng có trách nhiệm: quyết định cơ quan lập quy hoạch và cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch; xem xét, quyết định lựa chọn phương án tích hợp quy hoạch trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau về việc tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập; giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình lập quy hoạch.

- Cơ quan tổ chức lập quy hoạch ngành quốc gia có trách nhiệm: quyết định cơ quan lập quy hoạch ngành quốc gia và các cơ quan lập hợp phần quy hoạch tích hợp vào quy hoạch ngành quốc gia; chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ liên quan tổ chức xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch ngành quốc gia; trình phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch ngành quốc gia; xem xét, quyết định lựa chọn phương án tích hợp quy hoạch trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau về việc tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch ngành quốc gia; chịu trách nhiệm lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về quy hoạch ngành quốc gia; trình phê duyệt quy hoạch ngành quốc gia; giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình lập quy hoạch ngành quốc gia.

- Cơ quan tổ chức lập quy hoạch tỉnh có trách nhiệm: quyết định cơ quan lập quy hoạch tỉnh và các cơ quan lập hợp phần quy hoạch tích hợp vào quy hoạch tỉnh; trình phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch tỉnh; xem xét, quyết định lựa chọn phương án tích hợp quy hoạch trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau về việc tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch tỉnh; trình phê duyệt quy hoạch tỉnh; giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình lập quy hoạch tỉnh.

- Cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch là bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh được phân công tổ chức lập hợp phần quy hoạch để tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng. Cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch có trách nhiệm: phối hợp với cơ quan lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch; quyết định cơ quan lập hợp phần quy hoạch; lựa chọn tổ chức tư vấn lập hợp phần quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng; tổ chức thẩm định hợp phần quy hoạch trước khi gửi cơ quan lập quy hoạch; phối hợp với cơ quan lập quy hoạch thực hiện việc tích hợp hợp phần quy hoạch được phân công lập vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng.

Cơ quan lập hợp phần quy hoạch

Đây là cơ quan được giao trách nhiệm hoặc được phân công lập hợp phần quy hoạch để tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh.

Theo chúng tôi, cơ quan lập hợp phần quy hoạch có trách nhiệm: lập hợp phần quy hoạch theo nhiệm vụ lập quy hoạch và yêu cầu của cơ quan lập quy hoạch; phối hợp với cơ quan lập quy hoạch thực hiện tích hợp hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập; điều chỉnh, bổ sung nội dung hợp phần quy hoạch được phân công lập khi có yêu cầu của cơ quan lập quy hoạch.

Tổ chức tư vấn lập quy hoạch, tư vấn lập hợp phần quy hoạch

Điều 16, Luật Quy hoạch quy định cơ quan lập quy hoạch lựa chọn tổ chức tư vấn lập quy hoạch; các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh là cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch lựa chọn tổ chức tư vấn lập hợp phần quy hoạch. Do các quy định về quy trình lập quy hoạch tại Luật Quy hoạch có những điểm riêng đối với từng loại quy hoạch khác nhau, chúng tôi phân các tổ chức tư vấn lập quy hoạch thành 04 loại như sau:

(i) Tổ chức tư vấn lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan lập quy hoạch về nội dung đã cam kết trong hợp đồng, bao gồm cả số lượng, thời gian thực hiện, tính chính xác và chất lượng của sản phẩm quy hoạch; phối hợp với cơ quan lập hợp phần quy hoạch và tổ chức tư vấn lập hợp phần quy hoạch trong quá trình lập và tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập; nghiên cứu, đề xuất nguyên tắc, cách thức tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập.

(ii) Do quy hoạch sử dụng đất quốc gia không thực hiện việc tích hợp quy hoạch, nên tổ chức tư vấn lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia không phải thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu, đề xuất nguyên tắc, cách thức tích hợp quy hoạch, mà chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan lập quy hoạch về nội dung đã cam kết trong hợp đồng, bao gồm: số lượng, thời gian thực hiện, tính chính xác và chất lượng của sản phẩm quy hoạch và phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan trong quá trình lập quy hoạch.

(iii) Do các cơ quan lập hợp phần quy hoạch tích hợp vào quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh không được phép lựa chọn tổ chức tư vấn lập hợp phần quy hoạch, tổ chức tư vấn lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan lập quy hoạch về nội dung đã cam kết trong hợp đồng, bao gồm cả số lượng, thời gian thực hiện, tính chính xác và chất lượng của sản phẩm quy hoạch; phối hợp với cơ quan lập hợp phần quy hoạch trong quá trình lập và tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh; nghiên cứu, đề xuất nguyên tắc, cách thức tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh.

(iv) Tổ chức tư vấn lập hợp phần quy hoạch được tích hợp vào quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng chịu trách nhiệm trước pháp luật và cơ quan tổ chức lập hợp phần quy hoạch về nội dung đã cam kết trong hợp đồng, bao gồm cả số lượng, thời gian thực hiện, tính chính xác và chất lượng của sản phẩm quy hoạch; phối hợp với cơ quan lập hợp phần quy hoạch thực hiện lập hợp phần quy hoạch; phối hợp với tổ chức tư vấn lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch vùng nghiên cứu, đề xuất nguyên tắc, cách thức tích hợp các hợp phần quy hoạch vào quy hoạch cần lập.

Việc quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan tham gia lập quy hoạch đảm bảo tính thực thi trong Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch, góp phần hoàn chỉnh pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch. Cùng với Luật Quy hoạch, Nghị định là công cụ pháp lý quan trọng để các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương, các tổ chức và cá nhân liên quan triển khai hoạt động quy hoạch hiệu quả và thống nhất./.

Nguồn: Kinh tế dự báo.